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供给侧和需求侧政策协同发力——美国支持制造业发展的经验做法及启示

自18世纪建国以来,美国的产业政策一直以不同的形式存在,制造业成为美国维持世界头号强国的关键。国际金融危机后,美国出台众多战略规划、制定多项扶持措施、推动税改并实施贸易保护主义,力图推动制造业回流,抢占高端制造市场并不断扩大竞争优势。美国推动制造业发展的一系列做法,对我国制造业高质量发展,实现“由大到强”的历史性转变具有一定的借鉴意义,尤其是美国的供给侧和需求侧政策协同发力支持制造业发展的模式。

强化顶层设计 战略规划产业发展

2008年以来,美国出台一系列战略规划,积极推动制造业回流,确保美国在各项尖端技术领域的领先地位。如2015年《美国创新战略》提出优先支持基因组学、大型数据集分析、健康信息技术、大脑计划、清洁能源、空间技术、高性能计算、纳米技术、机器人等;2016年发布的《美国国家人工智能研究和发展战略规划》《为人工智能的未来做好准备》和《人工智能、自动化和经济》等提出优先发展人工智能的基础和长期研究项目;2018年《美国先进制造业领导战略》提出支持智能和数字制造系统、先进工业机器人、人工智能、高性能材料、组织和器官的生物制造、食品安全加工、检测和可追溯性等15个重点方向。

加强资金支持 推动行业转型升级

近年来,美国通过多种财政支持手段,积极发展先进制造业并推动传统产业转型。一是财政资金直接支持。如美国solarcity公司获得财政部直接拨款4.975亿美元,其太阳能电池板工厂年租金仅为1美元,未来10年无需缴纳2.6亿美元的地产税。二是重点项目资金支持。如美国实施“学徒计划”,每财年投入6亿美元用于培训制造业学徒。新时期,特朗普政府财政投入策略有所改变,降低政府财政投入比例,转而向私营企业寻求更多的资金支持。三是信贷资金支持。如国际金融危机期间,美国推出“汽车产业资助计划”,投入超过800亿美元。四是税收减免政策。

为了鼓励私人风险投资的发展,美国政府将风险投资企业的所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。美国税法规定,对与高新技术有关的研究或实验支出可直接扣除,不必作为计提折旧的资本支出。

注重环境营造 打造产业生态

为营造良好的制造业发展环境,美国多部门协同发力,从基建、能源、出口等多个领域综合施策,推动美国制造业国际竞争力保持在领先水平。一是基础设施建设政策。例如,2018年2月,特朗普政府发布了美国未来10年的基础设施建设方案,该方案的总花费超过1.5万亿美元,其中联邦政府出资2000亿美元,其余部分将主要依靠地方政府和私营部门。二是能源发展政策。美国积极推动“页岩气革命”,并通过替代效应促使石油等其他能源价格下行。三是促进出口政策。例如,《重振制造业战略的政策框架》提出,通过进出口银行提供330亿美元的贷款担保、保险、直接贷款和流动资金贷款担保等,用于美国制造的飞机出口。四是贸易保护政策。近年来,美国频频发动针对其他国家的贸易制裁,以保护国内产业发展。

强调需求拉动 支持“买美国货”

美国是世界上政府采购制度体系最完备的国家之一,其政府采购规模居世界第一位,采购范围也较为广泛。目前,美国的政府采购分为货物、研发项目采购和其他服务和工程项目采购。其中,货物类采购中,基本囊括了《美国联邦政府采购目录》中的10~99项,约占采购整体规模的40%,另外,研发类项目包括了防御采购(包括防御系统和其他防御)、科技、空间发展和医药等项目,约占整个采购比例的15%,其他服务和工程约占整个采购的45%。在美国集成电路发展初期,政府采购比例一度达到94%。20世纪70年代初期,美国政府实施实验性激励技术计划,美国联邦标准局与科学基金委,通过政府采购,刺激工业产业界参与研发项目,并在采购合同上明确提出促进技术创新的政府采购细则。近年来,美国对高新技术产品的购买为本国经济发展起到了重要的推动作用。

给我国的启示及建议

第一,更加重视部门之间协同。

美国产业政策在执行过程中,更加重视多部门之间的协同发力,一项政策往往需要国防、劳工、教育、商务等部门联合实施。如最近发布的《美国先进制造业领导战略》,三大任务共涉及到了国防部、能源部、商务部、卫生部、国家科学基金、航空航天局、劳工局、农业部、教育部等9个部门,各部门分工明确、职责清晰,共同支持产业发展。

在党的十九大报告中,我国提出支持实体经济与科技创新、人力资源、现代金融协同发展,要求在产业政策制定实施过程中,明确产业主管部门和要素保障部门的职权,提升系统性和协作性,加强不同部门、不同地区间的协调配合,着力改变过去各部门间权责不清、资源分散等情况。

第二,更加注重国际通行规则。

美国是众多国际组织、众多国际条约的发起者和制定者,对于国际通行的贸易、补贴政策具有较深的了解,其在制定产业政策过程中,往往能够巧妙避开各种补贴与反补贴诉讼,更能符合国际通行规则。

近年来,我国的政府补贴、出口退税、关税措施等政策经常成为发达国家在国际市场攻击的主要标的。随着我国更深层次的参与全球产业分工以及国际化程度的不断加深,应当更加具有全球化视野,在政策制定实施中更加注重国际通行规则。一方面,学习美国的政府采购、税收减免、销售补贴、第三方资助等手段,强化财政补贴政策中的不可诉内容,合理规避反补贴审查的经验做法。另一方面,更多采用市场化和符合国际贸易规则的手段。加快推动产业政策从结构性、倾斜型向功能性、普惠型转变,在营造勇于创新、公平竞争的市场环境上下功夫,构建有利于企业创新发展的产业生态。

第三,更加关注市场失灵领域。

回顾美国的产业政策,几乎每项政策都把技术创新、先进制造业作为重中之重,强调美国高科技在全球的领先地位,而这也是美国在全球持续保持头号强国地位的重要支撑。

未来,我国在制定并实施产业政策过程中,应把提升制造业创新能力放在制造业政策取向的优先位置,尤其是要下大力气突破基础性、重大原创性、需要长期投入的市场失灵领域。一方面,加快关键核心技术补短板,重点聚焦国防军工、战略性新兴产业以及工业基础领域发展需求,尽快组织实施重大短板装备专项工程,突破一批关键短板装备,尽快扭转重大短板装备受制于人的局面。同时,加大集成电路、“两机”、大飞机、新材料等科技重大专项实施力度,抓紧研究启动工业互联网等新的科技专项,抢占未来发展制高点。另一方面,积极推进行业共性技术突破,加快布局建设一批国家制造业创新中心,引导产学研用各方力量,集中突破具有基础性、公益性的行业关键共性技术,加速科研成果转移扩散和商业化应用。(康萌越 邵立国 念沛豪)

转自:中国工业报

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